遏制隐性债务！PPP项目不可再设保底安排，把握三大关键词

政府和社会资本合作（PPP）模式实施近十年，碰到一大问题是部分项目存在新增地方政府隐性债务的现象。而近期出台的PPP新机制进一步规范PPP项目，其中一大核心点正是采取新举措遏制地方借PPP项目新增隐性债务。

比如，国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（下称《指导意见》）中，明确PPP应全部采取特许经营模式实施，聚焦使用者付费项目，明确收费渠道和方式，项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任。

近日，清华大学投融资政策研究中心邀请PPP权威人士详解PPP新机制。

该人士表示，上述“不因采用PPP模式额外新增地方财政未来支出责任”这句话，对于坚决遏制新增地方政府隐性债务十分关键，是规范实施PPP新机制的核心要点之一。全面准确理解这句话，需要把握三个关键词，即“额外”“未来”“责任”。

上述人士继续解释，一是关于“额外”。如果采取PPP模式和不采取PPP模式相比，新增了地方财政未来支出责任，即“额外”；如果不论是否采取PPP模式都存在相同的地方财政未来支出责任，则不属于“额外”。

二是关于“未来”。政府在项目建设期依法依规给予的投资支持属于当期发生的政府支出责任，符合《指导意见》精神，但这种支持不能持续到项目运营期。三是关于“责任”。责任指存在发生的可能性，并不意味一定会产生未来的实际支出。例如车流量、水处理量设置保底安排等，这种带有承诺形式的“或有”支出就是一种责任，是不符合要求的。

上述《指导意见》也强调，除在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持，以及政府付费按规定补贴运营外，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本。

这也意味着，为了遏制地方政府隐性债务，PPP新机制下项目不可以再设置最低车流量、水处理量等保底安排。而此前部分PPP项目合同中都有类似最低需求量保底安排，这也是此前PPP项目中社会资本减小投资风险的重要举措。

一位地方财政人士告诉第一财经，PPP新机制下项目不再设置保底安排，对PPP影响非常大，因为使用者付费存在比较大不确定性。

“PPP新机制没有最低需求保障，PPP将更难做。”一位熟悉PPP的企业家说。

PPP业内部分人士认为，最低需求保障应当是政府承担的风险，因为社会资本方很难承担，仅靠最低需求量也不能保证社会资本能够回本，还需要社会资本加强建设、运营，达到政府绩效付费要求，才能实现盈利。

比如，2014年财政部出台的PPP模式操作指南在谈及PPP项目风险分配基本框架时称，原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。不过该操作指南在2020年已被财政部废止。

一位PPP专家给第一财经举例称，一个政府新建产业园区需要配套一个污水处理厂PPP项目，如果没有最低需求量保障，社会资本方会有更多顾虑，比如万一产业园最终招商而来的工厂项目达不到预期，污水量小，则投资可能亏本。因此没有最低需求量保障，投资风险更高，这意味着只有更高的收益，才有投资者愿意冒险。而更高的收益意味着政府要付出更大的代价。

未来PPP新项目政府不再承担最低需求风险，为了鼓励投资人参与PPP项目，PPP新机制也推出其他相应举措。

《指导意见》称，政府可在严防新增地方政府隐性债务、符合法律法规和有关政策规定要求的前提下，按照一视同仁的原则，在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持；政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本。

国家发改委投资司有关负责人此前公开表示，PPP新机制将特许经营期限由30年延长至40年，投资规模大、回报周期长的项目还可以适当延长，允许在项目建设期依法依规接受政府投资支持，明确通过加强管理、降低成本、提升效率、积极创新等获得的额外收益主要归特许经营者所有，这些都有助于提升民间资本参与使用者付费项目的积极性。

上述权威人士表示，在PPP项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持，包括各类政府财政性投资资金，如中央预算内投资、增发国债资金、地方预算内投资，以及一般公共预算、政府性基金预算、地方政府专项债券中用于投资建设的资金等。这可以相应提高特许经营者的投资回报，增强项目吸引力。

“以资本金注入方式安排的政府投资支持可以只持股不分红或少分红，适当提升特许经营者预期投资收益水平，吸引更多社会资本参与项目建设运营。”该人士称。

对于PPP新机制中“政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本”，上述权威人士称，对特许经营项目在运营阶段的政府补贴不能额外新增地方财政未来支出责任。政府对特许经营项目的补贴应是行业通行的补贴，不可以是仅针对单个项目单独给予的补贴。

“对特许经营项目在运营阶段的政府补贴应符合‘一视同仁’的原则。如某个行业或某类项目有统一的政府补贴，这类项目采取特许经营模式后，仍应正常享有补贴，不能因采用特许经营模式而无法享有行业统一的政府补贴。”该人士说。