林伯强：欧盟碳边境调节税如何影响中国高碳行业丨能源思考

欧盟碳边境调节机制法案（CBAM）于5月17日起正式生效。欧盟决心通过CBAM减少碳泄漏风险，并提高欧盟本土高碳产业的竞争力。该机制旨在解决欧盟碳泄漏风险不断升高的问题，避免高碳排放但受监管水平较低的外国生产商抢占欧盟市场，同时防止欧盟本土生产商将生产转移到监管水平更低的国外市场。预计后续其他发达国家会跟进。

CBAM政策在覆盖行业、排放核算、价格机制、实施时间四个方面值得关注。

第一，欧盟CBAM的覆盖行业为钢铁、水泥、铝、化肥、电力、氢，以及特定条件下的相关下游产品（如钢铁制成品螺钉和螺栓等）。在过渡期内，欧盟也会考虑纳入其他有碳泄漏风险的产品（如塑料制品等）。

第二，CBAM只核算产品的直接排放，即在生产过程中直接产生的二氧化碳排放，未来可能纳入间接排放（如生产过程中使用电力导致的间接排放）。

第三，CBAM计划于2023年10月开始实施。具体时间线上，2023年至2025年为过渡期，在此期间只需进行排放申报，不收取费用，2026年起全面征收相关费用。

第四，欧盟将为CBAM进口商品专门设立碳配额市场，该配额市场的价格将会与欧盟碳市场挂钩。

在短期内，即2026年之前的过渡期内，欧盟CBAM对我国的贸易影响有限。欧盟CBAM在初期仅纳入钢铁、铝、水泥、化肥等行业，而我国出口欧盟产品以钢铁和铝产品为主，对欧盟出口化肥、水泥、氢气总量较小。依据欧盟CBAM文件中覆盖产品的相应税则号进行查询，估计2022年我国对欧盟出口的钢铁产品总额约为150亿欧元，铝产品总额为45亿欧元，而化肥、水泥、氢气三类产品总额仅为3亿欧元左右。总结来说，欧盟CBAM前期覆盖的初级产品并非我国对欧盟出口的主力产品。因此，短期来看，欧盟CBAM对我国高碳行业的影响有限。

中长期来看，由于能源消费主要集中在工业，能源结构低碳转型需要比较长的时间，我国制造业的高碳排放趋势还将持续，欧盟CBAM将显著增加我国高碳行业的出口成本。在过渡期结束后（即2026年以后），欧盟有可能扩大CBAM的征收范围，将塑料、有机化学品和有色金属等行业纳入监管范围。同时，CBAM可能会将间接排放纳入征税范围，这对于电解铝等能耗高的行业，其碳成本可能大幅增加。

此外，长期来看，CBAM在全球的实施可能会加快绿色贸易壁垒的兴起，发达国家可能进一步尝试出台类似的绿色贸易壁垒政策，限制我国等新兴经济体的发展。除了欧盟，美国、英国和加拿大等国家也开始跟进，如探索碳关税等政策，以保护本国高碳产业的竞争力，比如美国的制造业回归显然需要政策保护。由于我国制造业核心竞争力来自于全产业链竞争力，高耗能行业是我国竞争力的重要一环，碳边境调节税的潜在影响不容忽视。

鉴于碳边境调节税对中国制造业竞争力的重要影响，我国需要提前布局应对。我们提出以下四方面建议：

第一，完善全国碳市场，扩大行业覆盖范围，利用完善的碳交易机制和显性碳价来推动高碳行业转型。欧盟CBAM会考虑进口产品所在国家的显性碳价，从而兼顾他国商品已经负担的碳排放成本。目前，我国碳市场仅覆盖了电力行业，尚未将钢铁、有色金属、石化等高耗能行业纳入其中。为了提升显性碳价的可信度，应该尽快将碳市场的覆盖范围扩大至欧盟CBAM所覆盖的行业，并利用显性碳价机制来引导这些行业转型。此举可以降低我国出口商面临的欧盟碳关税成本，减轻欧盟CBAM的不利影响。

第二，加强排放数据监测，建立全面的排放核算体系。目前我国高碳行业的碳排放统计体系尚不完善，基于排放因子的核算方法偏误相对较大。因此，亟须建立完善的碳监测与核算体系，提供高质量的碳排放数据。建议对各高碳行业的二氧化碳排放量开展实时、全面的监测评估。具体来说，应该加快国内排放监测体系建设，以全国碳市场为主要框架，通过对企业的实时排放监测，形成可追溯的实时碳排放数据，同时引入碳排放数据的外部核查机构，提升与保障数据的准确性和及时性。此外，如存在企业篡改数据、故意造假的行为，应该依法对其从严处理。从现实情况来看，目前将所有相关高碳企业纳入排放监测体系可能存在困难，建议前期可以通过企业试点的方式，先摸清CBAM覆盖行业的大致排放情况。例如，选择部分具有代表性的钢铁企业、铝企业开展碳排放试点监测。

第三，从长远来看，欧盟CBAM将可能包括各类产品的间接排放，其中主要涉及电力生产中产生的碳排放。因此，鼓励高耗能行业，如电解铝行业，积极采用绿色电力能够有效减少间接排放带来的碳成本。

目前企业采购绿色电力面临两个主要问题。首先，绿色电力的溢价较高，且绿色电力市场缺乏长期购电协议。这一成本问题导致企业购买绿色电力的意愿减弱。为解决这一问题，需要建立长期稳定的绿色电力购买机制，以降低企业采购绿色电力的成本。

其次，绿色电力需求主要集中在东部沿海发达地区，而供给主要集中在西部地区。这使得企业对于跨省、跨区绿色电力的交易需求非常迫切。然而，由于电力市场改革进展较慢，省际绿色电力交易仍面临巨大挑战。就目前的现实情况而言，在短期内，企业自建分布式新能源电站，如屋顶光伏系统等，是相对可行的解决方案。这种方式具有建设难度小、经济性好等优势。然而，从长远的角度来看，仍需要加快电力市场改革进程，推动绿色电力的跨省交易。另外，为了实现可持续发展，还需要提前规划高耗能产业的地理布局，将高耗能产业转移到中西部地区的大型清洁能源基地。

第四，在面对欧盟CBAM时，高碳企业需要考虑以下三个关键问题。

首先，企业应该努力通过世界贸易组织来反映自身的正常利益诉求，合理利用贸易规则，对欧盟CBAM的不合理之处进行反映，积极争取合理权益。

其次，企业需要重新评估未来市场战略。在短期内，可以通过降低排放强度、开拓其他市场等多种方式规避CBAM的不利影响，中长期内应积极转型为绿色低碳产品。

再次，企业应尽早建立完善的产品级温室气体管理体系，包括产品碳足迹核查和供应链管理等，以满足CBAM对信息披露和报告的要求。由于欧盟CBAM与碳市场的具体规则较为复杂繁琐，温室气体核算与管理的方法也比较复杂，存在较高的技术门槛，因此，企业应进行相关人员、知识和技术储备，以便能够合理、从容地应对欧盟CBAM的挑战。

（作者系嘉庚创新实验室首席科学家、厦门大学中国能源政策研究院院长）