以招商引资公平竞争治理推动地方债化解︱法经兵言

自2023年初全面复工复产以来，外部国际局势不确定性因素激增，致使国内经济下行压力加剧，各地方政府长期积累的债务风险高企亟待纾解。招商引资作为我国地方政府利用外部资源助推本地经济发展的主要途径之一，无疑是发挥各地相对资源禀赋、聚合优势产业集群、拓宽财政显性收入的重点工作。

招商引资公平竞争治理对化解地方债的意义

近期多地政府相继出台招商引资专项政策文件，如《杭州市关于进一步优化总部类等商业商务用地出让管理助力招商引资的通知》《天津市促进招商引资扩大社会投资若干措施（暂行）》《广东省推进招商引资高质量发展若干政策措施》等。上述省区市在新一轮招商引资政府竞争中态度积极、需求迫切。结合财政部公布的地方债务相关数据，个中原因不难理解：2022年度广东省债务存量规模全国居首（25082.3亿元），浙江省位列第四（20168.8亿元），天津市则是地方债务率畸高（295.7％）。化解债务风险俨然成为地方招商引资的内在动因，但伴随各项优惠政策措施的集中出台，地方政府亦需高度警惕其可能产生的地方保护和区域壁垒问题。

实际上，党中央、国务院2022年4月发布的《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》（下称《意见》）明确提出：“要破除地方保护和区域壁垒。指导各地区综合比较优势、资源环境承载能力、产业基础等因素，找准自身功能定位……建立涉企优惠政策目录清单并及时向社会公开，及时清理废除各地区含有地方保护、市场分割、指定交易等妨碍统一市场和公平竞争的政策，全面清理歧视外资企业和外地企业、实行地方保护的各类优惠政策，对新出台政策严格开展公平竞争审查。”

在全国统一大市场政策背景下，开展招商引资工作应严格落实竞争政策基础性地位、积极运用公平竞争审查等刚性约束工具，同时需要结合地方实际完善细化例外规定适用条件情形，力争在法治轨道上充分发挥地方比较优势，引导地方政府规范招商引资工作，破除地方保护和区域壁垒，助推“有为政府”和“有效市场”同向发力。

地方债化解背景下招商引资公平竞争面临的阻力

目前，地方政府在招商引资中所施行的优惠政策，本质是针对特殊对象或行业的“特惠”政策，其共同特征是“惠强惠大惠新”。这些优惠政策是当下地方政府大力发展本地经济、有效化解债务风险的重要手段。但地方政府竞相施行该类政策，难免会引发一定程度上的“恶性竞争”，从而使公平竞争审查等治理活动遇到多重阻力。

（一）迫于债务化解压力滋生地方保护主义

根据国家市场监管总局和各地市场监管部门公布的典型案例，地方招商引资对于全国统一大市场建设的挑战主要集中于违反市场准入和退出、违反影响生产经营成本两大方面，且问题文件相关的市场领域多为传统行业、基础行业等。引进的企业如房地产公司、影视公司、培训机构等多数有着明确的纳税属地，并可在短期能提升当地财政收入和就业指标，极易导致当地政府为保护地方利益擅自调整市场准入标准，或给予优惠政策影响相关企业生产经营成本，以扶持所引进的重点企业，提早尽快纾解本地债务压力。

（二）重视债务化解绩效轻视公平竞争审查

按照《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》《市场监管总局等五部门关于印发〈公平竞争审查制度实施细则〉的通知》等重要文件指示，政策制定部门对“涉及市场主体经营活动”的规章、规范性文件、其他政策性文件及“一事一议”形式的具体政策措施，均应当进行自我审查。但公平竞争审查这一制度工具在招商引资中容易流于形式，或与合法性、合理性审查相混淆，部门负责领导主观上尚未充分认识到公平竞争治理的战略性、基础性及动态性，而地方债务化解却直接与绩效考核挂钩，因此地方主管在两相权衡下更倾向于完成债务化解任务指标。

（三）强行扩大债务化解能力滥用例外规定

《公平竞争审查条例》尚处于征求意见阶段，其例外规定还未有规范性文件进行细化完善，致使各地方政府对于“例外”的理解有所偏差，甚至假借例外之名行排除限制竞争之实，以此强行提升债务化解能力。虽然《意见》中确有“指导各地区综合比较优势、资源环境承载能力、产业基础等因素，找准自身功能定位”的表述，但公平竞争审查“例外规定”应遵循该制度初衷，在其特定程序与具体适用条件还未明朗前，地方政府应审慎开发本地区综合优势。

以招商引资公平竞争推动地方债务化解的建议

化解地方债务风险目标下对招商引资的公平竞争治理应依据现有招商引资政策类型特征与问题症结，结合公平竞争审查法律法规与政策文件，在国家市场监督管理总局主导下明确招商引资公平竞争治理应围绕政策背景、绩效考核与例外适用三个层次构建系统方案，为地方政府规范自身行为、发挥比较优势、化解地方债务提供方案思路。

（一）央地两级恪守统一大市场协同发展基线

立足社会主义“全国一盘棋”制度优势，通过中央和地方两级市场监管部门的垂直互动决策扎实推进统一大市场建设，实现各地区协同互补发展，具体而言，有以下建议:

建议市监总局可通过公平竞争审查治理，引导地方政府将优惠政策配置到重大民生工程、区域增长及协同发展、全产业链布局等领域，为畅通全国产业链、创新链、供应链提供协调和外部性，逐步实现区域互联互通基础上的同向发力；

地方市监部门则基于本地资源禀赋和民生需求，合理确定地方财政支持的产业名录、扶持期限、补贴规模、评估频次，保障公平竞争治理渠道通畅，激发市场投资活力，配合中央发展战略打通全国统一大市场建设的关键堵点。

（二）自上而下坚守绩效考核多元化导向主线

绩效考核在地方债务化解和公平竞争治理中均能够起到重要的督促作用。《公平竞争审查条例（征求意见稿）》第三十四条虽已明确指出：“将考核结果纳入各级党政领导班子和领导干部政绩考核内容”，但实践中地方债务化解当期负担沉重、措施见效较快，公平竞争治理则牵涉部门较多、内在激励不足。故应自上而下地对政府绩效考核主要指标的赋值权重进行调整：目标一，理顺公平竞争治理与地方债务化解的因果关系，扭转两者在领导干部主观认知上的取舍对立态势；目标二，将公平竞争治理评估结果作为地方债务化解考核的例外或补充因素，强化两者在问责追责及奖励激励上的联动性；目标三，明确将公平竞争治理同地方债务化解等关键性考核指标并列，提升现行领导干部政绩考核机制的科学性与多元化。

（三）地方政府严守例外规定法治化适用底线

鉴于《公平竞争审查条例（征求意见稿）》例外规定部分仍较为笼统，为避免地方政府强行化解债务风险而滥用招商引资例外规定，突破全国统一大市场建设政策底线，未来应出台相关法律法规为以下具体内容提供法治化适用依据。

第一，政策制定机关制定涉及科技创新、社会公益、生态环保等招商引资政策措施时，须重点考量其是否针对特定人群且是否符合产地非歧视原则。

第二，政策制定机关经内部行政决策程序，制发含有微量补贴内容的地方招商引资政策措施，应明确具体期限、补贴总额、监督程序等内容，建议对单个市场主体提供的金额累计三年内不超过150万元，且经内部法制部门审查备案后方可出台实施。

第三，政策制定机关制发含有优惠性地方招商引资政策措施的，应同时要求相关市场主体按照适当比率设置财政贡献、就业提升、产业带动等责任条款，具体政策投入回报比率及优惠形式由政策制定机关常务会议或者全体会议讨论并形成书面决定。

综上，全国统一大市场建设背景下地方债务化解与招商引资公平竞争治理应是互为表里、循环促进关系。经由招商引资公平竞争治理的合规指引，进一步巩固社会资本参与地方建设的投资信心，激发各类市场主体的创新热情和创业活力，最终助力地方债务良性化解。

（陈兵系南开大学竞争法研究中心主任、法学院副院长，程前系南开大学竞争法研究中心助理研究员、博士后）