退林还耕之后，“花木第一县”出路何在

再次路过张桥镇时，汪建发现，S321省道两旁的耕地里，原本种植得密密麻麻的几百亩花木，已经不见了。取而代之的，是被重新种上的小麦等农作物。

张桥镇位于河南省许昌市鄢陵县，鄢陵县曾有“中国花木第一县”之称，但这里如今正在发生剧变。

不仅是张桥镇，在与之毗邻的只乐镇、南坞镇、陶城镇等多个乡镇，多名村民均向第一财经记者反馈，当地一些曾经种植花木、草坪多年的耕地，如今都被勒令限期整改，地表的花木、草坪也已经铲除，重新种植小麦、玉米等农作物。

“（1000亩草坪）已经铲除完了。”一直在鄢陵县承包耕地种植草坪的金刚也说，从十多年前开始，自己就在鄢陵承包土地，先是种植花木，后来又从事草坪种植，规模也越来越大。去年，金刚已经种植了1000多亩草坪，其中不少都是从农户手中承包的耕地。如今，他已经按照当地自然资源局的要求，将草坪铲除，将耕地重新退还给农户。

“耕地非粮化、非农化以后，我们（鄢陵）受到极大冲击。”鄢陵县一位干部唐军向第一财经感慨道，一方面是全国各地对花木的需求减少，导致当地花木销量降低；另一方面，是当地一些占用耕地的花木被强令清除，又造成鄢陵花木的种植面积大幅度降低。

唐军所提及的“非粮化、非农化”，是国务院办公厅于2020年9月下发的《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》以及随后下发的《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》等文件。其中规定，要严格执行土地管理法、基本农田保护条例等法律法规，禁止占用永久基本农田种植苗木、草皮等用于绿化装饰以及其他破坏耕作层的植物。

伴随着这些文件的发布，鄢陵这个“中国花木第一县”的花木产业也走到了新的十字路口。毕竟，当地的不少花木曾都种植在基本农田之上。

辉煌：积极引导成就“第一”

高峰时期，鄢陵的花木种植面积有多少亩？

《2011年鄢陵县国民经济和社会发展统计公报》显示，当年度，鄢陵花卉种植面积达53.13万亩。“在农作物种植中，花卉园艺业已超过了粮食、棉花和蔬菜，成为我县农村经济的新亮点。”

此后几年，鄢陵县的花木种植面积不断扩大，到2017年前后，栽培面积已近70万亩。

于2010年对外公布的全国第二次国土调查数据公报则显示，鄢陵县辖区内，土地总面积为86969.02公顷（130.5万亩），其中耕地66625.80公顷（99.9万亩，含基本农田86万亩），园地59.80公顷（897亩），林地1645.62公顷（24684亩）。

这意味着，2011年前后，鄢陵县的99.9万亩耕地中，至少有50.66万亩耕地都曾种植花木。如果按照70万亩的花木种植面积计算，这一数字则是67.53万亩。

“就县域来讲，（当时）我们是全国的老大。”提及过往的辉煌，唐军不无自豪地说，花木虽然是传统产业，但鄢陵能成为全国最大的花木生产销售集散地，并非一朝一夕取得的，而是先后采取了很多措施才有了现在成就。

其中一项措施，是从2001年到2019年，先后举办19届花木交易博览会，并在2008年升格为由国家林业局和河南省人民政府联合主办的国家级盛会。

第二项措施，是扩建花木的种植规模。唐军说，2007年之前，鄢陵的花木种植大多分布于花都大道南侧，北侧种植的主要还是小麦、玉米、大豆等农作物。后来，时任许昌市主要领导到鄢陵考察，并建议“大手笔”重新规划花木种植格局。此后，花都大道的北侧，也开始改为种花木，鄢陵的花木种植面积开始进一步扩大。

“当时（2007年），为了支持花木产业，还专门出台了十大政策，其中一项（政策）是，为花木产业配套5%到10%的商业服务用地。”唐军介绍，花都温泉、花溪温泉、金玫瑰酒店，都是通过享受这个政策红利建成的。“现在不中（行）了，连（配套）1%都不中（行）了。”

彼时，伴随着花木产业的发展，缺乏主导产业的鄢陵，也开始有意将花木打造为强县富民的主导产业。根据花木生产种植周期长、用工多、用地量大等特点，当地着手把70万亩花木产业打造为产业扶贫车间，引导贫困家庭人员通过务工或以土地参股等形式，参与到“中国花木第一县”的建设中。

为了支持花木产业的发展，当地先后出台了18条苗木种植的扶持奖励政策，吸引全国200多家企业到鄢陵承包土地种植花木，并在用地、税收、基础设施配套以及资金与项目扶持等方面给予倾斜，甚至鼓励县干部职工创办、领办或参与园区建设。“本人提出申请、制定方案后，经批准，允许离职3年，与原单位的人事关系不变、工资津贴不变、晋级晋职待遇不变。”当地一份材料中称。

于是，种地的农民变成了花农；外出打工的青年人，从外地回乡，做起了花木生意；一些原本上班的公务员、教师，也开始转行，去承包绿化工程、创办园林公司；待在家的农村妇女，则去了花木种植基地，成了养护工人；人脉广泛的农村老头，成了树贩子、经纪人；身强力壮的中年人，则开起了挖掘机、大货车，开始刨树、运树。

汪建曾在S237省道见到的种在耕地里的花木，属于李钧。李钧告诉第一财经，这些耕地，是自己以每亩地800多元的价格承包的，其中有几十亩是前年刚承包的。

李钧的家在与张桥镇毗邻的只乐镇。他是从朋友口中得知，种植花木能赚钱，于是来到张桥镇承包耕地种植。为了养护这些花木，他以每天30多块钱的工钱，从附近雇用了十多名留守妇女。

最终，围绕花木这条产业链，当地出现了1500多家花木企业，相关从业人员达到20多万人，2022年整个鄢陵全县的常住人口为54.7万。

彼时，鄢陵提出，要以花木产业去统领经济社会发展，去谋划项目、筹划招商。为此，当地还筹划全域花海项目，即通过推进建设园林工程、花木园区，以及各种小公园、小游园，实现“绿满鄢陵”，打造全景观绿化体系。

5月19日上午，第一财经记者实地走访时也发现，以花都大道为分界线，梅榕大道的两侧，次第分布着各种花木销售门店、种植园，其中一段长度5公里的路段，分布着400多家花木门店。此外，当地颇具规模的鄢陵花木市场，也位于花都大道北侧，容纳了300多家花木展销摊位。

红线之下：十数亿元项目被叫停

不过，曾经的雄心壮志，伴随着上述“非粮化、非农化”文件的发布，开始逐渐变得模糊起来。

唐军说，伴随中央耕地政策的调整，当地已经不再提“全域花海”。

汪建也说，2020年以后，“全域花海”的提法，已经很少在鄢陵的官方语言中看到了。其所在公司于2022年8月开工建设的规划占地913亩、计划总投资16.8亿元的“鄢陵花木大世界”项目，也在最近因为违规占用耕地被叫停了。

耕地政策的调整，也让当地的后续发展陷入纠结之中。

一方面，是按照国务院电视电话会议精神，对2020年7月3日以后的违法违规占用耕地绿化造林等行为要进行整治。今年3月，当地先后两次召开违法违规占用耕地专项整治工作推进会，并根据卫星遥感数据，对各乡镇的“退林还耕”整治成果进行排名。

“把‘消除违法状态’作为唯一整改标准，摸清问题底数，对问题逐一研判，拟定解决方案，做到该拆除的拆除，该复耕的限期复耕，依法有序整治存量。”当地主管领导在一次会议上说。

包括金刚的1000亩草坪在内的一些违规占用耕地行为，也在这次整治中，被勒令限期复耕。一份由当地提供的数据显示，2022年至今，鄢陵已经先后对包括张桥、彭店、只乐等在内的十多个乡镇的数十万亩花木实施复耕，并重新种上小麦、玉米等农作物。

另一方面，作为一个农业大县，花木产业毕竟是鄢陵的主导产业，如何在复耕与继续发展中寻找到一个平衡点，又让当地政府颇为头疼。

金刚介绍，除了鄢陵的1000亩草坪，他还在附近的扶沟县承包了400亩耕地，也是种植草坪。如今，扶沟的400亩草坪被铲除后，当地以清理费、养护费、土地承包费补偿等名义，向他发放了100万元的补贴款。但鄢陵的这1000亩草坪，虽然光每年的土地承包款就有100万元，但迄今也没听说地方政府会有补贴政策。

“本来就是花木大县，保还保不住，哪还有动力、财力去发放补贴呢？”鄢陵县官员赵晗说。

鄢陵县自然资源局则回复第一财经称，此次的耕地整治范围，依据2022年3月对外公布的第三次全国国土调查数据公报（下称“三调数据”）。其中被要求复耕的地块，在三调数据上，要么是耕地，要么是基本农田。

“三调之前就不再说了。三调之后，耕地就是耕地，林地就是林地。基本农田上只要栽树，就要清理。”鄢陵县自然资源局一位工作人员说，既然是清理违法、违规占用耕地，又怎么会轻易发放补贴、赔偿呢？

但金刚、李钧等人的日子，也确实不好过。

“前几年，树好卖，一棵卖一、两千都很正常。”李钧说，这几年，伴随着大基建、房地产退潮，鄢陵的花木产业也陷入低谷。“以前，一棵15公分（粗）的栾树，最高能卖到1000元，现在300块也没人要。”

更惨淡的日子还是这两年。伴随“退林还耕”政策的实施，鄢陵不少耕地被复耕。而种植在这些耕地上的花木，很多就被当成木渣处理，鄢陵花木价格进一步雪崩。

“其实木渣也卖不上价钱。原来的好木头，一斤能卖一毛八，现在，一斤能卖到一毛二就不错了。”李钧抱怨着说，前几年挣的那点钱，这回又全搭进去了。

木渣是当地对打碎后的木材的通俗性说法。唐军说，这些木渣大多会在生物质加工厂进行初步加工后，再售卖给附近的发电厂作为燃料。如今，这样的生物质加工厂，在鄢陵随处可见，它们也成为鄢陵花木产业兴衰的见证者。

如何转型

汪建曾是一名民办教师，在鄢陵的花木产业兴起后，他去县城的一家园林公司当业务员。如今，他一边在园林公司“混日子”，一边又回村里承包了几十亩耕地。不过这次，他没有栽培花木，而是种植辣椒。

“比花木强多了。”汪建笑着说，这两年，一亩辣椒能卖到6000元至8000元。但花木一亩地能卖一两千的都不多。

赵晗说，鄢陵毕竟是以花木为主导产业，要是真没了花木，鄢陵怎么发展也是个问题。

2023年3月开幕的鄢陵2023年春季苗木交易会的主题，被确定为“加快转型升级·应对困难挑战”。当地面对政策红线和传统优势产业时的心态可见一斑。

赵晗说，当地最终形成的共识是，鄢陵的花木产业，还得坚持发展。“这个路子不会变，但也会通过科学的转型、科学的发展，走出一条高质量发展之路。”以后，伴随耕地非粮化、非农化，当地肯定不会像往年那样，再去主动引导扩大面积。

“现在，扩规模肯定是不用说了，接下来，要么是稳规模，要么是调规模。”唐军也说，虽然鄢陵的花木产业算是一枝独秀，但未来，肯定也不会再围绕单一产业去发展，而是要形成新的突破口，找到新的增长点。

唐军说，在经过这次的调整后，当地也意识到，没有工业经济做支撑，县域经济就难以实现可持续发展，“无工不富，无粮不稳，无商不活，还得搞工业”。

不过，好消息是，虽然经过这次整治，鄢陵的花木种植面积正在大幅度减少，但在2022年3月对外公布的三调数据中，鄢陵县的林地面积也由2010年的24684亩，增加至37.57万亩。

对此，鄢陵县委宣传部工作人员马剑解释，这也是当地积极向上级林业部门争取的结果。“毕竟（鄢陵）是花木大县，对我们有一些专门的扶持政策。”

马剑说，“退林还耕”确实对鄢陵的发展有一定影响。“但我们现在的思路是，做优做精做深，深挖（花木）产业带，把现有的（花木）资源做出精品，以后，好的树木，也不一定非得像以前那样都往外卖。以前是卖树，以后是卖生态，卖空气，往康养产业上发展。”

目前，当地正围绕康养产业，先后建成建业生态养老新城、碧桂园·十里花海旅游度假养生养老项目以及花都温泉小镇花都颐庭康养项目等，同时，正在规划建设面积30平方公里的中医药健康养生养老示范区。

从“卖苗木”到“卖景观”，再到“卖康养”，鄢陵这个曾经的“中国花木第一县”，将如何在退林还耕之下完成转型，仍是一个值得观察的话题。

（文中受访者均为化名）

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