严禁地方为招商引资“滥用税收”！这项条例将产生哪些影响

地方招商引资中出台的一些不规范税收等优惠政策，将进一步受到严治。

近日，市场监管总局公开了《公平竞争审查条例（征求意见稿）》（下称“公平竞争意见稿”），向社会公开征求意见。公平竞争意见稿进一步完善了公平竞争审查制度，以促进加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场。

公平竞争意见稿中，在审查内容方面，对影响生产经营成本等进一步完善，其中又主要规范了税收、非税、社保费、财政奖励、补贴等优惠政策出台。而一些地方招商引资中时常会出台一些不规范的税收等优惠政策。

中国政法大学财税法研究中心主任施正文告诉第一财经，上述意见稿主要是从公平竞争的角度，对地方出台税收等优惠政策进行规范，而这件事情也是近些年中央相关部门一直在推动的。尽管意见稿中规范税收等优惠政策相关条款此前也有，但这次公平竞争审查条例属于国务院条例，法律层级较高，这将进一步推动规范各地为招商引资出台的税收等优惠政策，打破地方保护和行业垄断，维护公平的市场竞争环境，促进形成全国统一的大市场，推动经济高质量发展。

三大方面规范税费优惠

为了发展经济，不少地方大力招商引资。其中一些地方通过不规范的税费等优惠政策，来吸引企业入驻，影响了市场公平竞争。近些年，国家也在加强对税收优惠特别是区域税收优惠的规范管理，而这在将要出台的《公平竞争审查条例（征求意见稿）》有明显体现。

公平竞争意见稿第十四条明确：“影响生产经营成本”，政策制定机关没有法律、行政法规或者国务院规定依据，不得制定含有下列影响生产经营成本内容的政策措施：给予特定经营主体税收优惠政策；对特定经营主体实施选择性、差异化的财政奖励或者补贴政策；给予特定经营主体要素获取、资质标准、行政事业性收费、政府性基金、社会保险费等方面的优惠政策；安排财政支出与经营主体缴纳的税收、非税收入等挂钩或者变相挂钩；要求经营主体提供保证金或者扣留经营主体保证金；其他影响生产经营成本并排除、限制竞争的政策措施。

一位地方财政局长告诉第一财经，部分地方政府为了较快获得招商引资成果，在与企业签订招商引资合同时，给予企业税收优惠政策，减免行政事业性收费，或给予企业与税收挂钩的财政性奖励或补助。这些优惠政策一方面扰乱了整个国家的税收征管秩序，破坏了全社会招商引资环境，且容易形成不正当竞争，长远来看，不利于当地经济发展。

“公平竞争意见稿中第十四条规定的6条措施，在一定程度上可以有效遏制上述滥用税收等优惠政策现象。其实国务院、财政部以及国家税务总局此前也多次发文明令禁止地方政府出台上述相关税收优惠政策。”上述财政局长称。

施正文表示，上述意见稿中对规范税收等优惠主要有三个方面，第一个是不得违法违规出台税收优惠政策，由于税政权限基本都在中央，地方权限很少，因此这方面比较规范。第二个是非税、社保费、政府性基金层面不得出台违反法律法规优惠政策，这方面一些权限属于地方，因此出台违法违规政策空间相对大一些。

“第三个层面是从财政支出层面，主要是地方出台些跟企业税收或非税收入挂钩的财政支出优惠政策，包括先征后返、列收列支、财政奖励或补贴，以代缴或给予补贴等形式减免土地出让收入等。这些政策实质也影响了企业经营成本，有违公平，破坏统一大市场，损害营商环境。”施正文说。

事实上，尽管前些年国家三令五申地方不得违法违规出台税收等优惠政策，但这一现象仍时有发生。

比如，2021年审计署公开的《国务院关于2020年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，就发现15个省市以财政奖励等名义返还税款238.73亿元，返还比例大多为地方分成收入的90%以上。违规返还税款造成财政收入流失。

当年财政部、税务总局对上述问题进行了专项整治，并要求严格规范税收优惠政策，未来适时开展清理规范税收等优惠政策相关工作，严禁地方违规制定税收返还等优惠政策。确需新出台政策的按要求报请国务院审批，且一般不得与企业缴纳的税收或非税收入挂钩。

施正文表示，上述意见稿的6条措施，其实延续了此前的相关管理规定，并没有实质性新的突破内容。比如2021年市场监管总局等五部门关于印发《公平竞争审查制度实施细则》，其实都有上述相关表述。但是《公平竞争审查条例（征求意见稿）》是国务院条例，而不是部门法规，法律层级更高，这也意味着未来税费等优惠政策规范化力度会更大。

值得注意的是，公平竞争意见稿第十七条还规定了例外政策措施。即经公平竞争审查可能排除、限制竞争的政策措施，属于维护国家安全、促进科技进步、实现社会公共利益、面向中小微企业实施小额微量补贴等情形的相关政策，在确有必要，而且没有竞争影响更小的替代方案时，也可以出台。

另一位基层财政局长告诉第一财经，公平竞争意见稿对地方招商引资政策肯定有影响，但例外政策又开口子了，影响会减小。

前述地方财政局长认为，虽然是一个例外措施，但它也有国家安全、社会公共利益等方面限制性要求，只要各地严格执行，对上述第14条的规定没有实质性影响。

施正文表示，公平竞争并非绝对，也需要考量其他因素，因此一般会设有例外条款。比如上述例外条款的一个情形，是面向中小微企业实施小额微量补贴等政策。由于中小微企业经营相对比较难，但对就业、创新等支持很大，因此国家在较长时间里也会给予一定照顾，这也给中小微企业发展吃下一个定心丸。

不规范税费优惠清理稳妥推进

事实上，为了构建统一大市场，推动经济转型升级，国家一直在稳妥推进不合规的税费优惠政策清理及规范。

其中动作最大的一次，是2014年。当年为落实相关要求，国务院出台了《关于清理规范税收等优惠政策的通知》，要求各地同步开展税收、非税等收入和财政支出等优惠政策。通过专项清理，违反国家法律法规的优惠政策一律停止执行，并发布文件予以废止。

施正文表示，尽管一些地方出台了不规范的税收等优惠政策，但考虑到政府履约，最终这项清理暂缓，并进行“新老划断”，不能出台新的违法违规税收等优惠政策。

2015年国务院出台了《关于税收等优惠政策相关事项的通知》，明确上述专项清理工作，待今后另行部署后再进行。

另外，各地区、各部门今后制定出台新的优惠政策，除法律、行政法规已有规定事项外，涉及税收或中央批准设立的非税收入的，应报国务院批准后执行；其他由地方政府和相关部门批准后执行，其中安排支出一般不得与企业缴纳的税收或非税收入挂钩。

“虽然统一的清理税收等优惠政策暂缓，但相关工作一直在稳步推进。比如税收立法快速推进，18个税种已有12个完成了立法，通过税收法定原则来从源头规范税收优惠政策出台。目前地方很少敢明文出台违规税收等优惠政策，但这种现象并未杜绝，一些财政困难等地方手段更加隐蔽，比如通过核定征收等来变相给予企业优惠吸引投资等。”施正文说。

目前不少省份也在进一步规范税收等优惠政策。

比如2021年海南省人民政府办公厅发布的《关于规范产业扶持财税政策有关事项的通知》要求，各市县政府、各部门以及有关园区今后在制定招商引资、产业培育和扶持政策时，一律不得签订或出台与企业缴纳税收直接挂钩的扶持政策。另外海南还对各市县政府及各部门出台的招商引资、产业扶持财税政策进行清理，并加强对招商引资、产业扶持财税政策的监督检查。