耕地“非粮化”整治引关注，业内：需遵循三大规律

近期，以“毁姜种粮”为代表的整治农地“非粮化”现象，引发社会关注。

然而，根据第三次全国国土调查、2020年度国土变更调查和督察执法情况，占用耕地植树造绿、挖湖造景、发展林果业和挖塘养鱼等耕地“非农化”“非粮化”（下称“两非”）问题仍然突出。

日前发布的《农村绿皮书：中国农村经济形势分析与预测（2022-2023）》（下称“农村绿皮书”）指出，耕地用途改变行为较为零散和隐蔽，监管成本较高，且强制的法律和行政手段控制耕地“非农化”容易引发社会矛盾。“农村绿皮书”系列由中国社会科学院农村发展研究所和国家统计局农村社会经济调查司共同组织编撰。

中国社会科学院农村发展研究所助理研究员李婷婷对第一财经记者表示，2016年以来，“非粮化”导致我国粮食生产能力减少约2.1%，并且对粮食主产区、小麦和稻谷主产区有更大影响。她认为，由于我国耕地“非粮化”的区域差异特征明显，因此，结合地区特点科学界定“非粮化”内涵并进行分类研究十分必要。

九三学社湖北省委经济专委会副主任、华中农业大学经济管理学院教授何可对第一财经记者表示，在大力整治耕地“两非”的过程中，要在保障粮食安全和尊重群众意愿之间找到平衡点。

整治“两非”需遵循三大规律

由于农业的不同部门对耕地资源的争夺日益激烈，保障谷物种植的压力越来越大。“农村绿皮书”提到，2008-2019年，全国耕地减少了1.13亿亩，耕地植树造绿、挖湖造景、发展林果业和挖塘养鱼等现象层出不穷，蔬菜、水果、水产品等食物生产向开发利用难度较低的耕地集中，进而出现粮食播种面积下降与粮食种植的“上山下河”的现象。

尽管我国政府通过行政干预、法律法规等方式，采取过耕地保护与耕地用途管制的措施，但“农村绿皮书”指出，耕地保护与耕地用途管制监管成本较高，实施经济惩罚的空间有限。

同时，在蔬菜、水果等副食品价格不断提高的情况下，为确保谷物基本自给、口粮绝对安全，只有不断强化耕地保护和用途限制的强度，以及推动农业技术快速进步，从而容易伴随产生口粮过剩、农户增收放缓等非预期效果。

关于遏制“非农化”、防止“非粮化”，农业农村部强调，除行政手段、法律手段，今后还要注意采取经济手段，给农民以利益引导。尤其要注意，各地在把控“两非”问题的时候，不能搞“一刀切”“翻烧饼”，简单粗暴地把之前农民种的其他东西给砍了。要合理合情、实事求是，制定一个逐步回归的时间表，把握好这个进程。

李婷婷称，面对外界诸多不确定性因素，我国要高度重视耕地“两非”现象。在整治过程中，需遵循三大规律。一是自然规律。比如，对于坡耕地或陡坡地等不稳定耕地，进行退耕还林还草是为了防治水土流失。

二是经济规律。由于粮食种植比较收益低，农民为了增收，有强烈的发展经济作物的需求。因此，要在保障粮食安全的基础上，尊重经济和市场规律，尊重农民意愿和种植历史传统，允许在不破坏耕作层的基础上，种植粮食作物之外的农作物，也能避免农民在无法种植经济作物和粮食作物低收益的权衡下发生耕地撂荒。

与此同时，要科学界定“粮食”范畴，不能将种植粮食之外的行为全部认定为“非粮化”。当前，以谷物类、豆类和薯类为主的粮食范畴，已无法适应膳食结构改善对蔬菜、肉类需求上升的客观现实。

三是社会规律。以资本下乡为例，需进行必要引导和管控。流转土地发展适度规模经营，要确保有意愿、有技能从事粮食生产的专业大户获得土地，而那些有能力获得土地的资本，即使获得土地也不能将其转为它用。地方政府应采取优惠金融信贷等支持政策，鼓励适度规模经营“趋粮化”。

李婷婷认为，总结来说，有必要按照一定原则对耕地“非粮化”合理性进行判断，提出进一步细分耕地“非粮化”的类型，从而为国家提出更加具体的、有针对性的政策管控提供依据，避免在“非粮化”整治过程中的“一刀切”乱象发生。

针对耕地“两非”现象，何可建议，第一，根据土地条件、气候特点、市场需求等因素，合理规划不同类型的耕地功能区。第二，完善补偿机制，比如现金补偿、实物补偿、技术培训、就业安置等，给予受损农户合理补偿。第三，建立健全整治“两非”政策的执行和考核机制，明确责任主体和责任内容，规范操作流程和标准要求，加强监督检查和问责追责。

“农村绿皮书”提到，以“限制”为主的耕地保护和用途限制政策，能够保障口粮安全，但不足以令食物供给体系向践行大食物观的方向变迁，亟须从“激励”的思路出发，调整推动食物供给体系变迁的政策取向。

土地复垦与撂荒并存

一边是大力整治耕地“两非”现象，然而另一边却是耕地大面积撂荒。“农村绿皮书”研究结果显示，21世纪以来，中国耕地撂荒现象普遍，撂荒率在5.86%左右波动。2009年，耕地撂荒率达到研究期内的最高值，为7.39%，耕地撂荒面积也高达1.50亿亩，在研究期内撂荒面积最大。

“农村绿皮书”指出，年均1亿多亩的耕地撂荒面积，一方面导致粮食总产量减少，影响国家的粮食安全，与中国耕地资源稀缺、大量农产品依赖进口的现象相矛盾；另一方面，大量撂荒耕地意味着中国粮食增产和调结构运作空间潜力大。

“农村绿皮书”研究显示，2002-2020年，中国撂荒耕地的平均纬度逐步南移。2002年，撂荒耕地的平均纬度为34.39°；2019年，撂荒耕地的平均纬度最低，为31.42°，比秦岭-淮河线南界还低0.66°。

值得注意的是，南方地区普遍水量充沛，该区耕地大面积撂荒，意味着农业生产重心的北移，与中国南多北少的水资源空间分布形成错位，加剧了“水资源-耕地”在空间上的失衡，不利于国家的粮食和生态安全。

作为“非粮化”的极端现象，耕地撂荒在主产区、产销平衡区和主销区普遍存在。“农村绿皮书”研究显示，这三大区域的耕地撂荒率的波动分别为2.89%、12.58%、14.07%。

产销平衡区和主销区较高的耕地撂荒率，增加了中国实现粮食自给战略的压力。

除此以外，补充耕地的年均撂荒率始终高出原有耕地。

“农村绿皮书”研究显示，补充耕地的年均撂荒率为13.84%，高出全国平均水平7.92个百分点。2017年，补充耕地的撂荒率为12.26%，意味着399.30万亩的补充耕地中撂荒了48.95万亩。

李婷婷称，大范围撂荒无疑是对资本和土地的巨大浪费，同时引起粮食产量损失以及生态安全风险等隐患。

耕地撂荒的背后，重要原因是农业比较效益低。“农村绿皮书”研究显示，以小麦为例，2020年小麦生产的亩均现金收益为493.82元，但是每亩隐含的人工和土地成本合计510.45元，比现金收益高出16.63元。

与农业比较收益低这一内因相比，土地流转机制不畅也是主要原因。土地流转意味着土地成本显化，显化了的高额流转租金使得农业的低利润进一步被侵蚀，进而逼退了土地流转需求市场的发育。

为此，李婷婷建议，一方面，应多举措提高农业比较收益、破解农业人力资本短缺问题；另一方面，应着力打通耕地流转中的高租金、难转出和土地制度约束等障碍。

21世纪以来，我国粮食生产重心向东北地区和中西部地区集中，并形成“北粮南运”的格局。在这样的背景下，2022年中央经济工作会议提出，实施新一轮千亿斤粮食产能提升行动。

需要指出的是，由于粮食商品价值偏低，农户选择了“两非”，粮食主产区也面临“粮财倒挂”“高产穷县”的困境。

中国社会科学院农村发展研究所助理研究员胡凌啸对第一财经记者表示，健全主产区利益补偿机制势在必行。比如，扩大财政转移支付规模、补齐非粮食主产区责任分担机制、引导金融和社会资本参与发展主产区的粮食产业。

他提到，确保广大农民种粮挣钱得利，才是“实施新一轮千亿斤粮食产能提升行动”的主线。做好“地与技”、规模效益这两篇文章，就十分关键。前者指要将保耕地数量和提耕地质量同等重视、同步推进，整合科研力量推动农业关键核心技术攻关；后者指在农民自愿前提下，结合高标准农田建设、土地整治等逐步解决农地细碎化问题，实现“小田并大田”，深化土地制度改革，为土地经营权流转清除障碍，让有经营能力的农民获得更大经营面积，实现优质农业劳动力和土地的优化配置和效率组合。