宅基地改革稳慎推进，专家建议同步推进农民社保制度改革

新时期的“农村宅基地改革”，始于2015年，至今已历经两轮试点，试点范围也从原先的33个县（市、区）扩大至104个县（市、区）和3个地级市。

第一财经近日在浙江省德清县调研发现，德清“宅改“试点一直都走在改革探索的前沿，既取得了一系列全国首例的创新，但也一直坚持“稳慎”的试点总基调。（相关报道：浙江德清“宅改”深度调研（上）：一块宅基地，为何两本产权证？、浙江德清“宅改”深度调研（下）：宅基地 农房评估150万元，要不要退出？）

农业农村部农村经济研究中心农地政策研究室主任、研究员刘俊杰对第一财经记者表示，推进“宅改”，要充分尊重农民意愿，切实保障农民权益，绝不能急躁冒进、急于求成。

延续70多年的农村宅基地制度

农村宅基地制度是中国特有的制度，其在制度建构之初也的确为保障农民“住有所居”发挥过重要作用。经过70多年的延续，农村宅基地制度具有“集体所有、成员使用，一户一宅、限定面积，无偿分配、长期使用”的基本特征。刘俊杰称，该制度契合了传统村庄封闭性和社会保障二元性的特点，为保障农民安居乐业和农村社会稳定发挥了重要作用。

据南开大学教授程同顺等刊发文章《我国农村宅基地制度改革的演进历程、基本逻辑及推进原则》，新中国成立以来，我国农村宅基地制度根据所有权和使用权的变化情况，可分为三个演进阶段，分别是“农户所有”(1949年—1962年)、“两权分离”(1962年—2017年)、“三权分置”（2017年至今）。

在保持土地集体所有制这一农村基础制度安排的前提下，将原先的“使用权”拆分为“资格权”和“使用权”，由“两权分离”过渡到“三权分置”在于时代背景发生了变化，现行宅基地制度安排不适应发展要求的状况逐步显现。

德清县东衡村正在兴建的中心村二期。

农村宅基地闲置是最大的问题之一。据农业农村部抽样调查数据，2019年全国农村宅基地闲置率为18.1%。

刘俊杰称，大量农村人口转移就业，但其宅基地退出不畅，造成大量闲置，利用粗放。一些地区土地资源紧张，新增人口宅基地取得困难，用地供需矛盾尖锐。长期的管理失范造成一户多宅、私占乱建等问题突出，违法用地点多面广。宅基地权能不完善、合法财产价值不能显化，导致非法交易禁而不止等，这些问题的出现使得“宅改”愈发迫切。

2020年6月，中央深改委审议通过《深化农村宅基地制度改革试点方案》，启动新一轮“宅改”试点，试点范围从原先的33个县（市、区）扩大至104个县（市、区）和3个地级市。

同年9月，由中央农办、农业农村部召开的深化农村宅基地制度改革试点电视电话会议定调，“保持足够的历史耐心，周密谋划、有序实施，稳慎做好深化农村宅基地制度改革试点各项工作。”“农村宅基地制度改革事关亿万农民切身利益和社会稳定大局，影响因素错综复杂，需要进行长期探索才能建立起新的制度框架，决不能急躁冒进、急于求成。”

正是基于这样的定调，“稳慎推进农村宅基地制度改革试点”连续三年写入“中央一号文件”（2021年至2023年）。

农村宅基地困境的“破题”路径

在推进“宅改”的过程中，之所以要保持足够的历史耐心，不能急躁冒进、急于求成，刘俊杰称，我国各地农村自然资源禀赋、经济发展水平状况、社会风俗习惯和群众需求等方面存在较大差异。同时“宅改”涉及多方面的利益调整，需要通过长期探索才能建立新的制度框架。

他认为，“宅改”首先要处理好农民和土地的关系。以保障农民基本居住权为前提，以赋予农民更加充分的财产权益为方向，适应乡村振兴和城乡融合发展趋势，探索宅基地“三权分置”有效实现形式，推动构建依法取得、节约利用、权属清晰、权能完整、流转有序、管理规范的农村宅基地制度体系。

关于宅基地“三权分置”的制度实施要点，四川大学经济学院教授、经济系主任姚树荣对第一财经记者表示，确权公平是基础、还权赋能是关键、产权清晰是核心、社会保障是配套。

具体来说，第一，由国家层面制定《关于农村宅基地使用权分配资格认定的指导意见》，由各地采取村民自治的方式制定具体实施细则，有序开展宅基地使用权的确权颁证，妥善处置宅基地历史遗留问题，确保农户在宅基地初始分配中的社会公平。

第二，响应农户对宅基地的利用诉求，赋予农户更充分更完整的宅基地使用权能，除现行法规定的可以占有和使用宅基地建房用于自住的权利之外，还应赋予农户在符合规划与用途管制的前提下改（扩）建房屋用于畜禽养殖、农产品加工等农业产业化经营与民宿、农家乐等非农产业经营以及通过租赁、转让、入股、抵押等方式获取财产性收入的权利。

第三，清晰界定集体经济组织对宅基地所有权的权能，既是落实宅基地集体所有权、体现集体土地所有制优势的内在要求，也是保障农户宅基地使用权、避免集体不当干预或侵害农户宅基地权益的关键举措。

第四，逐步健全城乡一体、制度一样、标准一致的社会保障制度，发挥社会保障在稳社会、保民生方面的兜底作用，剥离土地的社保功能、还原土地的要素功能，是提高土地利用效率，同时又防范农民进城失败返乡风险的明智选择。

实践表明，如果农民社会保障制度不同步改革，只是单兵推动宅基地制度改革，就会陷入“内卷化”的困境。应调整改革思路，加快农民社会保障制度改革，为宅基地“三权分置”改革创造条件。

姚树荣建议，当前，可考虑在集体土地流转收益中提取一定比例的资金，专项用于建立农民社会保障基金，以集体土地流转收益分配机制联动推进宅基地“三权分置”与农民社会保障制度改革。