特色小镇发展进入规范化轨道，但定位仍需优化

作为供给侧改革的实践，浙江省特色小镇诞生于推进经济高质量发展的现实需求之下，自2015年首批特色小镇创建以来，虽经历自上而下的持续规范纠偏，仍取得诸多有目共睹的傲人成绩。如今，全国特色小镇发展进入规范化轨道，但在高质量发展中的定位仍值得思考。

创新理念下的特色小镇

浙江省经济总量处于全国前列，但是经济发展面临着结构性矛盾。从产业结构看，以纺织服装等传统产业为基本面的产业格局还没有根本打破，新旧动能转换的任务仍相当繁重；从发展空间看，一些粗放落后的市场主体挤占大量生产要素，提高资源环境水平的任务仍相当繁重；从区域结构看，区域发展差距较大，县域块状经济向都市区经济转型的任务仍相当繁重。因此，浙江省特色小镇实质上是一项产业政策，围绕支撑浙江长远发展的信息经济、环保、健康、旅游、时尚、金融和高端装备等七大产业，以及茶叶、丝绸、黄酒、中药、木雕、根雕、石刻、文房、青瓷、宝剑等历史经典产业，锁定“特而强”的产业主攻方向，打造企业创新和集聚发展的新平台，构建产业转型升级和空间布局优化的新形态。

但在当前特色小镇实践中，不同于顶层设计中建立在传统块状经济或优势新经济基础上的特色小镇，部分地方对特色小镇的“创新”定位理解不够透彻，存在两种极端现象：一是将先决性的历史、地理、人文等优势条件作为申报与打造的重点；二是试图抓住新一轮技术革命的机遇，将大数据、互联网、人工智能等新经济业态“无中生有”地移植进小镇。

前者突出表现为文化旅游小镇居高不下的热度，此类小镇能否形成差异化的产业特色，进而实现“以产立镇、以产带镇、以产兴镇”，令人质疑。更进一步，文旅类特色小镇是否有必要冠上“特色小镇”的名头亦值得商榷。

后者以“制度飞地”的初始政策红利吸引新经济类初创企业落地，并冠以“以全产业链创新带动区域发展、推动新动能取代传统动能”的目标预期，却忽视比较优势培育所必需的稳定市场基础和长效政策供给，产业生态上与传统园区别无二致。其主要弊端在于，相对忽视企业的核心竞争力和区域特色产业优势的培育，使得企业在市场竞争中的发展后劲严重不足，且并未显现出强烈的植根性。

协调理念下的特色小镇

特色小镇高质量发展定位中的“协调”理念主要体现在两方面：一是在小镇系统内部：实现“产业 文化 旅游 社区”四重功能的有机整合，以实现“产、城、人、文”的高度融合；二是在小镇系统外部，通过将特色小镇打造成区域的一个“高地”——既是“以点带面”“以总部促链条”的要素供给高地，也是“以城带乡”“以产业促社区”的要素融合高地，充分发挥小镇的溢出效应，实现区域协调、城乡协调。

然而，在很多地方，特色小镇建设与培育的重点仍是吸引产业落地和资本投资，基础设施建设等以企业需求为优先，运营管理机制等以优化营商环境为核心，几乎是传统园区招商引资模式在3~5平方公里小尺度上的翻版。虽然也加大政策红利吸引人才落户，但这些被开放“绿色通道”的人才往往是企业发展需要的高技能、高技术、高知识型人才，本质上仍是为产业发展铺路，难以实现小镇系统内部“产、城、人、文”的协调与融合。

此外，不少特色小镇将战略目标局限为生产上的“以点带面”，忽视了生活、生态层面的点、面要素相互流动，如城乡协调发展、产城融合等。

还有不少位于城市核心区位的产业板块是“楼宇经济”的组成部分，“产、城、人、文”本已高度融合，也在努力创建小镇。虽然在特色小镇理念的引导下，“小镇”形态和环境有了一些改进，但身处高楼大厦之中的这些所谓小镇，实在让人与心目中的“小镇”样子联系不起来。在一片钢筋丛林中改造环境，也很难想象可以做出“三生融合”的生态来。

绿色理念下的特色小镇

特色小镇以生产、生活、生态“三生融合”理念为指导，联动编制产业、文化、旅游、社区“四位一体”的建设规划，统筹考虑人口分布、生产力布局、国土空间利用和生态环境保护，合理界定人口承载力、资源承载力、环境承载力与产业支撑力，实现各产业、各功能间的统一协调，在构筑产业生态圈的同时，打造诗意栖息之所与独特创意空间，符合高质量发展中的“绿色”理念。

然而，在现有评价指标体系中，对特色小镇“生态建设情况”的评价，多采用国家旅游局《旅游景区质量等级的划分与评定》国家标准（GB/T17775-2003），对特色小镇的“景区”属性进行评定。此标准在一定程度上贴合特色小镇对于生态环境的高要求，但对于多元类型的特色小镇而言不具有普适性——特色小镇“是景区而非景区”，能否提供“景区式服务”才是其评价标准的关键。

开放理念下的特色小镇

高质量发展中的开放理念强调，必须顺应我国经济深度融入世界经济的趋势，奉行互利共赢的开放战略，发展更高层次的开放型经济，积极参与全球经济治理和公共产品供给，提高我国在全球经济治理中的制度性话语权，构建广泛的利益共同体。这就要求特色小镇积极参与对外开放战略布局，全面参与全球经济合作和竞争；同时完善法治化、国际化、便利化的营商环境，协同推进战略互信、经贸合作、人文交流，努力形成深度融合的互利合作格局。

实践中，特色小镇的开放战略布局仍有很大的优化提升空间，瞄准高端产业和产业高端、集产业链、投资链、创新链、人才链、服务链于一体的产业创新高地尚在成长中，具有全球影响力的先进制造基地和经济区亟待培育。此外，很大一部分特色小镇对于国内外高端要素和人才吸引不足，如对于高端科技类人才，优质的医疗、教育、娱乐配套仍存在缺位，尤其是布局在城郊地区的特色小镇。

共享理念下的特色小镇

共享理念下，一方面，特色小镇要摒弃“先拿牌子、政府投资、招商引资”的传统做法，以“政府引导、企业主体、市场化运作”为原则，使市场成为特色小镇开发建设的真正主体；另一方面，作为一种“产城融合”的新型土地利用模式，特色小镇是对传统载体型产业空间中“职住分离”模式的颠覆，通过提供多层次、多元化的公共服务供给，更好地满足不同群体的差异化需求，尤其是促进高端人才的扎根落户和农村流动人口的就地城镇化。

但是在实践中，其一，小镇“政府引导、企业主体、市场化运作”的模式尚未完全建立。以企业为创建主体的特色小镇还不多，民间投资与省、市要求也还有一定差距，不少地方政府不但是小镇建设投资主体，也是小镇运营主体，以企业为代表的市场主体只是“蜻蜓点水”式参与小镇建设与运营的部分环节，尤其是部分房地产企业，只是出于“拿地”和“拿政府贴息贷款”的目的在小镇大兴住宅小区建设，而非配合政府进行系统性、长期性的产业投资运营。其二，特色小镇出现公共服务缺失、配套设施不足等共性问题，“宜业、宜居、宜游、宜享”的基本需求也由于资金困难、协调困难、与产业布局冲突等原因而难以落实到位。

综上，只有正确理解特色小镇与创新、协调、绿色、开放、共享五大新发展理念之间的关系，准确把握其以新理念、新机制、新载体推进产业集聚、产业创新和产业升级的初心和使命，才能在全面建设社会主义现代化国家的新征程中，真正推动经济和新型城镇化的高质量发展。

（作者系浙江大学公共管理学院教授、副院长，浙江大学中国新型城镇化研究院执行副院长）