上万亿专项债发行稳经济，严监管破资金闲置等难题｜财税益侃

为了稳经济，地方政府专项债券（下称“专项债”）正加速发行。

根据公开数据，截至3月22日，今年地方新增专项债发行规模突破1万亿元，这为基础设施建设投资输送“弹药”，稳投资稳经济。而今年还将有约2.8万亿元新增专项债发行，用于民生等重大项目，补短板、促消费、稳经济。

近些年巨额专项债发行管理也暴露一些问题。不久前《关于2022年中央和地方预算执行情况与2023年中央和地方预算草案的报告》（下称“预算报告”）直言，有的地方专项债项目谋划不足，债券发行与前期准备等工作衔接有待加强，项目事前事中事后全链条监管不到位，造成资金闲置，没能及时形成实物工作量。

为此，相关部门已经联手强化专项债监管，比如做好项目前期准备工作，提高项目储备质量，加强专项债投后管理等。

万亿专项债稳经济

专项债是政府带动扩大有效投资，稳定宏观经济的重要手段。近些年尤其是疫情暴发以来，新增专项债规模站上3万亿元以上台阶。而为了尽早发挥债券资金使用效益，与去年一样，今年专项债保持较快发行速度。

3月22日，福建成功发行了755亿元新增专项债。根据地方政府债券公开发行数据，截至3月22日，新增专项债发行规模约10964亿元。

粤开证券首席经济学家、研究院院长罗志恒告诉第一财经，近年来专项债支持基建投资并引导社会资本参与投资的效果越来越凸显，集中体现为疫情以来基建投资保持较高增速，对冲房地产投资下行和消费低迷等。

“今年专项债延续了上述趋势，促进了1~2月基建投资仍保持较高增速，起到了扩大内需的作用，对冲外需下行。”罗志恒说。

国家统计局数据显示，今年前两个月基础设施投资（不含电力、热力、燃气及水生产和供应业）同比增长9.0%。其中铁路运输业投资增长17.8%，公共设施管理业投资增长11.2%。

中央财经大学教授温来成告诉第一财经，在当前经济处于恢复阶段下，专项债对经济拉动作用比较明显。当前经济恢复基础仍不牢固，今年以来专项债发行速度依然比较快，预计会在前三季度完成发行，以更好发挥债券资金稳投资稳增长效应。

为了稳经济，今年积极财政政策加力，其中体现之一是今年新增专项债规模为3.8万亿元，比上一年增加1500亿元。这意味着，后期还将至少有约2.8万亿元新增专项债待发。

不少地方也要求加快专项发行使用。比如广西财政厅要求，2022年发行的专项债要确保在2023年一季度使用完毕，2023年一季度发行的专项债要确保在上半年使用完毕，尽早发挥专项债资金促投资、稳增长作用。

罗志恒表示，今年专项债的发行节奏还将进一步靠前发力，主要是当前经济压力仍大，比如青年人群失业率仍高、耐用消费品汽车销售负增长、民间投资低增长。

“预计今年3.8万亿元新增专项债可能在前三季度集中发行并使用，而且不排除根据外部环境变化继续动用专项债结存限额。目前专项债结存限额还有1.15万亿元额度，理论上今年新增专项债发行规模最高能到4.95万亿元，工具箱比较充裕。”罗志恒说。

根据财政部数据，2022年由于动用了5000多亿元专项债结存限额，使得新增专项债实际发行规模首次超过4万亿元（4.04万亿元），支持约3万个补短板、增后劲、惠民生重点项目建设，发挥了强基础、补短板、惠民生、扩投资等作用，有力支撑经济社会发展。

温来成表示，当前民间投资增长比较缓慢，而专项债加快发行，能够撬动民间等社会投资，从而推动经济增长在合理区间。

解决资金闲置等问题

近年来巨额专项债加速发行，也暴露出部分项目资金闲置及低效使用等问题，前述预算报告也点出这一问题。

此前一些地方审计部门也多次披露类似问题。比如，去年公开的贵州省审计报告指出，截至2021年底，16个地区27个项目未开工，29.21亿元专项债资金闲置；由于项目建设缓慢或停工等，12个地区20个项目2020年至2021年获得的50.93亿元专项债资金，截至2021年底实际使用6.20亿元。

温来成表示，专项债资金闲置问题，主要是在前期项目准备工作不扎实，比如一些项目土地、环保等审批未完成，导致资金到位后不能立即开工，从而造成债券资金闲置和浪费。因此为避免资金闲置，一定要做好项目前期准备工作。

针对这些问题，预算报告也给出了对策。

预算报告要求，今年做好专项债项目前期准备，提高项目储备质量，适当提高资金使用集中度，优先支持成熟度高的项目和在建项目。

罗志恒表示，专项债发行后能尽早投入使用的核心在于前期是否做好项目储备工作，通过加强跨部门协调机制，加快办理项目用地、规划许可、环评、施工许可等审批手续，加快推进征地拆迁、市政配套等开工前准备，保证专项债在发行后能够迅速投入使用，杜绝资金“趴在账上”的现象，提高专项债资金使用效率。

今年一些地方明显强化专项债项目审核力度。一位从事专项债项目咨询人士告诉第一财经，今年上报的专项债项目通过率很低，获得的额度低于预期，甚至一些此前发过专项债的项目也未能通过。

山西省财政厅厅长常国华近期公开表示，保证项目储备质量，是用好专项债宝贵资金的重要基础和前提。“近年来，我们高度重视项目储备，围绕产业绿色转型、基础设施建设、生态环境保护、重大水利工程、乡村振兴等领域，储备了一批比较成熟的专项债项目。今年我省第一批已向财政部申报了1143个项目，同时正在精心组织第二批申报。当前情况是，2023年财政部第一批安排我省专项债限额350亿元，专项债项目资金缺口较大。”

在今年加强地方政府债务管理方面，预算报告还要求，加强专项债投后管理，严禁“以拨代支”“一拨了之”等行为，健全项目管理机制，按时足额还本付息，确保法定债券不出任何风险。

温来成表示，不少专项债项目已经完成建设，进入运营阶段，而这就需要加强资产、收入等管理，防止出现不能偿还本息等问题。

财政部此前鼓励一些地方探索建立政府偿债备付金制度，用于增加债券还本付息保障，防范专项债兑付风险。

罗志恒认为，长期以来，地方政府债券存在重发行、轻管理的问题，对债券资金发行后的使用缺乏监督。建议全面推广穿透式监测，通过信息化手段把后端监测的短板补起来，促进专项债资金安全、规范、高效使用。

目前专项债穿透式监管正在全面推广，通过信息化手段，穿透了解项目单位建设运营情况，重点掌握债务资金从国库拨付到项目单位以后的情况，这有助于尽早发现专项债相关问题，避免专项债资金闲置，加快项目建设进度。