中央连续释放地方债严管信号，降低隐性债务利息负担

地方政府债务风险严管势头不变。

近日，十四届全国人大一次会议批准政府工作报告和关于2022年中央和地方预算执行情况与2023年中央和地方预算草案的报告（下称预算报告）。这两份报告在部署今年重点工作时，均涉及防范地方政府债务风险问题。

政府工作报告称，防范化解地方政府债务风险，优化债务期限结构，降低利息负担，遏制增量、化解存量。预算报告要求今年加强地方政府债务管理，比如督促省级政府加强风险分析研判，定期监审评估，加大对市 县工作力度，立足自身努力，逐步降低债务风险水平，稳妥化解隐性债务存量。

多位地方债专家对第一财经分析，无论是去年底中央经济工作会议，还是此次全国两会，都释放了地方政府债务严管信号，尤其是防范化解隐性债务风险。而隐性债务风险防范思路跟此前一致，即坚决遏制增量隐性债务，稳妥化解存量隐性债务。但今年会针对性解决一些问题，比如针对一些隐性债务期限短、利息高现状，政府明确拉长期限、降低利息，用时间换空间。在地方政府融资平台公司严监管势头下，监管也防止地方国有企事业单位“平台化”，避免新增隐性债务等。

隐性债务监管将更严

在防风险领域，地方政府债务风险防范一直是政府工作重点，尤其是隐性债务风险。所谓隐性债务，指地方政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。针对此前隐性债务增长过快、规模过大等问题，2017年以来，财政部等一直强化地方政府隐性债务监管，这使得当前隐性债务增长势头得到遏制，隐性债务减少1/3以上。预算报告称地方政府隐性债务风险缓释可控。

尽管地方政府隐性债务风险总体可控，但一些问题依然不容忽视。预算报告在谈到预算执行和财政工作中还存在一些困难和问题时称，新增隐性债务、化债不实时有发生，部分地方国有企事业单位“平台化”，一些市县偿债能力弱、债务风险较高。

在这一背景下，为了防范风险，牢牢守住不发生系统性风险底线，今年隐性债务监管将更加严格。这从去年底的中央经济工作会议中也可看出，中央经济工作会议通稿两次提及防范化解地方政府债务风险。而今年政府工作报告和预算报告相关表述，也正是落实前述会议精神。

预算报告在提到今年财政改革发展八大重点工作之一，就是加强地方政府债务管理。

预算报告称，强化跨部门协作监管，压实各方责任，从资金需求端和供给端同时加强监管，阻断新增隐性债务路径，坚决遏制隐性债务增量。督促省级政府加强风险分析研判，定期监审评估，加大对市县工作力度，立足自身努力，逐步降低债务风险水平，稳妥化解隐性债务存量。保持高压监管态势，对新增隐性债务等问题及时查处、追责问责。加强地方政府融资平台公司综合治理，逐步剥离政府融资功能，推动分类转型发展。

长期关注地方债的对外经济贸易大学教授毛捷告诉第一财经，从各方信息来看，今年地方政府债务风险防控提到了新的高度，与以往一样，中央高度关注隐性债务风险防范，延续了遏制新增隐性债务、稳妥化解存量隐性债务思路。

“从近期地方政府债务管理的相关表述可以看出，今年地方政府债务风险将从严从紧管控。”中央财经大学教授温来成说。

近日获通过的国务院机构改革方案，组建国家金融监督管理总局，并建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制。有分析人士认为，这也有利于强化地方政府债务风险管理。

延期降息、防虚假化债和国企平台化

相比于地方政府债券较低的利率和相对较长的期限，地方政府隐性债务一大突出问题在于期限短、利率高。

这从上一轮政府债务置换中的数据中也可一窥究竟。

根据财政部数据，截至2014年末地方政府债务余额中，90%以上是通过非政府债券方式举借，平均成本在10%左右，地方政府每年需支付较高的利息。2015年之后，地方政府通过发行大规模置换债券，将被置换的存量债务成本从平均约10%降至3.5%左右，为地方节省大量利息。

今年政府工作报告，要求优化地方政府债务期限结构，降低利息负担。

目前地方政府显性债务期限和利息较为合理。财政部数据显示，截至2022年12月末，地方政府债券剩余平均年限8.5年，平均利率3.39%。业内专家普遍认为，隐性债务期限相对较短，利息较高，未来在平等协商下部分可以依法展期降息。

温来成表示，目前可以通过发行再融资债券来置换符合规定、利率较高的存量政府债务。更多的隐性债务需要城投公司等跟银行等金融机构去谈判，用较低的利率贷款替换此前利率较高的贷款，延长期限。近些年已经有一些城投公司通过这种手段来降低利息负担。

比如，今年1月遵义道桥建设（集团）有限公司发布推进银行贷款重组事项的公告称，经各方友好平等协商，对约156亿元银行贷款进行重组，重组后银行贷款期限调整为20年，利率调整为3%/年至4.5%/年，前10年仅付息不还本，后10年分期还本。这缓解该公司短期偿债压力和优化债务结构。

一些省份的2022年预算执行情况和2023年预算草案的报告中，也强调了要降低债务利息负担。

比如天津预算报告回顾去年工作时称，积极加强与金融机构协调沟通，对高息债务开展“削峰”管理，依法合规做好债务缓释，优化期限结构、降低利息负担。在全市共同努力下，超进度完成既定的隐性债务化解任务，没有出现一笔逾期违约，守住了不发生系统性风险底线。贵州省预算报告提出，今年要协调金融机构支持债务重组、展期降息，积极有序缓释债务风险。

毛捷注意到，不少地方隐性债务化解取得明显成效。不过也存在一些地方隐性债务化解不实，虚假化债，会导致隐性债务风险向社会领域扩散。比如表面上隐性债务化解，但实际上偿债资金是来自民间借款等，利息较高，因此实际隐性债务仍在，存在一定的风险。

“今年在隐性债务化解上需要采取更得力的措施，更加稳妥切实化解存量隐性债务，杜绝各类虚假化债。目前隐性债务化解有不少探索，但需要有一个底线，即隔离隐性债务和民间资本关联，否则影响不可预测，风险点更多。”毛捷说。

此前一些地方政府或审计部门公开披露了部分地方虚假化债。比如，2019年云南玉溪市高新区管委会通过将4.33亿元政府债务剥离为企业债务，违规化解地方政府隐性债务，化债不实；云南玉溪市红塔区国有资产经营有限责任公司用“借新还旧”的方式，虚假化解隐性债务。这些行为已被问责整改。

另外，毛捷认为，随着对地方政府融资平台监管强化，以及融资平台公司市场化转型，一些地方很难通过融资平台公司去完成一些公益性项目融资任务，便通过非融资平台公司类的地方国企，或者事业单位，去变相为政府融资，这就造成地方国企事业单位“平台化”，变相举债，这种现象也成为下一步隐性债务监管的重点。

温来成表示，一些地方财政困难，通过地方国企或事业单位去变相举债搞建设，在当前地方政府融资平台公司政府融资职能剥离还未根本解决下，如果再出现地方国企或事业单位“平台化”，会加大财政风险，因此对这种行为必须严处，划清界限，避免国有企业风险转嫁到财政。

财政部部长刘昆近日在国新办发布会上表示，中国去年政府法定债务的负债率约为50%左右，在全世界、在经济界都是比较低的。中国地方政府的债务主要是分布不均匀，一些地方债务风险较高，还本付息压力较大。我们已督促有关地方切实承担主体责任，抓实化解政府债务风险，牢牢守住不发生系统性风险的底线。这个底线我们守得住。