优化标题：国家鼓励有序开发地下空间以缓解城市土地资源紧张

国家将鼓励各地统筹推进城市地下空间合理开发利用，充分挖掘地下空间资源潜力，提高土地要素配置的精准性和利用效率。为此，《指导意见》提出建立健全城市地下空间开发利用政策体系，探索推进城市地下空间有序开发利用，为经济社会高质量发展提供空间支撑和要素保障。
地下空间是指地表以下的土地空间。根据用途分类，主要有地下停车、地下商业、地下轨道交通、地下人防设施、地下仓储、地下管线等利用形式。近年来，我国城市地下空间开发蓬勃发展，以地铁为主导的地下轨道交通、以综合管廊为主导的地下市政设施和地下停车、地下商业等快速崛起，城市地下空间开发利用呈现规模发展态势。
《指导意见》还提出了建立健全城市地下空间开发利用政策体系的具体措施，包括：与城市发展阶段、功能定位、空间布局相适应；依法设立地下空间国有建设用地使用权、地役权等；把公共利益放在地下空间开发利用的首位；强化政府引导，优化激励支持政策；注重发挥市场配置资源的作用，引导经营主体参与地下空间开发利用。
此外，《指导意见》还明确了时间表，将利用5年左右的时间，推动具备地下空间开发利用自然条件的重点城市地下空间规划体系更加完善，开发利用政策体系更加完备，开发利用规模持续扩大，开发利用过程更加安全，国土空间保障能力不断提升。