纽约创新制度：揭示“上空权”经济潜力

在《创造大都会：纽约空间与制度观察》一书中，罗雨翔提出，大都会的创造力来自市场、社会和政府的合作，政府通过创新性的制度安排，让公共与私人之间能够协商，各种不同的主体面对不确定性时能保持互动，遇到问题就尝试解决问题，在动态中推动城市不断前进。
书中从纽约公园等公共空间的改造更新案例讲起，先后谈到纽约各类居住社区的更新、交通网络的发展、房地产开发项目的商业逻辑，并最终总结纽约市政府运作的特点。同为大都市，上海在当前城市更新中面临的很多挑战，纽约都曾经或正在经历，罗雨翔的一些观察思考，或许能提供一些参考。
纽约在多方互动的有效性、持续性、真实性方面，有什么好的经验？在推动社区和公众参与的过程中，纽约的城市更新有很多实践经验，尤其是在大项目上面，既有值得借鉴的地方，也有不足，需要继续反思。
一是制度化。如果一个项目很大，超出了之前的规划，按纽约的法律，要走调整规划的流程。第一步就是到社区开大会听居民反馈。“被他们骂”是制度要求必须得做的事，不能跳过，也不能流于形式，也必须标准化，每个需要调整规划的项目都要做到。
二是交流反馈的主体和议题要多元化。纽约开社区大会真是什么都可以聊，并不是今天这场只能谈这一件事情或一个方面的事情。不会列很小的议题。尽量真实地交流，想说什么就说什么，话题打开，不要怕难听，大家的诉求在这个过程中也会变得更明白。
除了话题的多样性，人的组成也是多元的。不能只请一部分人来，不请其他人来。纽约城市更新涉及规划调整的社区大会，虽然是社区委员会组织的，但不需要订票，不用事先确定谁能来参会，非特定人群都可以。话题不只是可以讨论，不是只有社区代表、委员会委员以上去发言才算数。
但纽约这一点做得还不够好。制度要求多元化，实际不一定能做到；比如开会的时间通常定在晚上6点，能来的一般都是老年人或者比较有钱的人。“打工人”或刚来纽约的人可能不知道有这样的渠道。这样交流反映出的意见，并不总能真正代表社区的所有人群，需要继续反思。
最后，公众参与本身是要花钱、花力气的。需要一些个人、一些组织、一套制度，支撑它走下去。大家的时间就是金钱，专业和能力也是一种资本。纽约的社区委员会负责组织他们开会，从政府拿预算，虽然不多，但至少有一部分。
最近我们公司在纽约有一个项目：政府一个推动更新规划的片区，在调整规划后成立了一个由社区居民自发形成的监督委员会，持续地跟政府部门开会，每个月有月会，每季度有季会，确保政府承诺的事项在后期可以被履行。
监督委员会成员都是一些志愿者，其运作经费由当地的市议员和一个慈善机构捐款支持。政府和社会慈善机构怎么样把钱投到公共参与中来，也是一个非常值得探讨的方面。对纽约来说，一些比较贫穷或向心力不强的社区中，民众参与城市治理的历史基础和条件不佳，此时政府会跟慈善组织和专业团队合作，实施额外的补助，帮助建立公众参与机制。
在更加认可商业化逻辑的前提下，产权的要素在纽约城市更新中显得重要吗？罗雨翔表示，产权非常重要，而且它是不同治理逻辑之间的根本区别之一。在纽约，土地为私有制，产权人之间的相互交换和谈判行为，更大程度上都是市场交易的逻辑。我在书中写到，以历史的角度来分析纽约政府制度的成因和现在的城市运营逻辑，也可以追溯到纽约18世纪初建市的时候，不是以一个政府的身份建立的，而是以法人（corporation）的形式建立起来的，它的基因类似于是私人商业主体。
纽约市开始发展的时候，就是以类似私企的形式，跟私人产权方、开发商和企业进行土地产权的交换。最初的纽约政府把地卖给私人地主或企业，会附加需要买方提供公共领域投入的条款。这套逻辑现在在纽约的很多城市更新的项目中依然存在，只是具体形式变了。
纽约城市更新市场主导这么深的原因，也是200多年前这个城市的政府就不是以纯管理者的姿态出现，而是私人市场的一分子。虽然在上世纪罗斯福新政时期，政府的角色和公共投资幅度有不同的表现，但是新自由主义回来之后，纽约又回到最接近原状的状态。