破解地方财政困难问题，专家这样开“药方”

近些年地方财政收支矛盾不断加大，今年基层财政困难尤为明显，如何破解这一难题，关系着老百姓切身利益和国家长治久安，因此备受关注。

11月9日，在中国宏观经济论坛“地方财政运行与财政体制改革”研讨会上，多位与会专家开出破解财政困难问题的“药方”。

基层财政困难

粤开证券首席经济学家罗志恒在会上称，当前地方财政运行形势集中表现在，财政收入下滑的同时支出刚性，叠加债务集中到期等，导致收支矛盾加剧，而且财政压力主要集中在区县层面，区县的财政重整风险明显上升。

受疫情冲击以及大规模增值税留抵退税、楼市和土地市场低迷等影响，今年地方财政收入明显下滑。而民生、疫情防控、偿债等刚性支出压力不减，地方财政收支矛盾加大。

财政部数据显示，今年前三季度，全国地方一般公共预算本级收入约8.3万亿元，按自然口径计算下降4.9%。地方政府性基金预算本级收入约4.3万亿元，比上年同期下降26.4%，这主要是国有土地使用权出让收入（3.9万亿元）同比下降28.3%。

“当前地方财政一大问题就是收支不平衡，尤其是政府性基金收入大幅下滑，直接导致地方财政总体压力上升到前所未有的状态。叠加省以下财税体制改革滞后，导致一些基层政府在‘保基本民生、保工资、保运转’方面出现前所未有的压力，一些县甚至出现发不出工资，民生资金缺口大等现象。”上海财经大学校长刘元春在会上说。

罗志恒近期去一些基层调研，在华北某市发现，当地财政重回“吃饭”财政，区县财政运行靠省市级转移支付的调配才能得到很好的解决。而华中某市受疫情冲击导致旅游收入受到较大影响，整个财政收入受到巨大冲击。

事实上，基层财政困难是一个老问题。近些年随着经济增速放缓，叠加2020年以来疫情冲击，导致收入进一步放缓，基层财政困难问题更加突出。

厦门国家会计学院副院长郑涌在会上表示，当前财政困难确实存在。这既有经济下行、经济结构调整影响，也与近些年减税降费力度大等政策性因素有关。另外还跟地方政府债务负担较重、绩效等管理存在薄弱环节等因素有关。

“地方财政困难表面上是收支矛盾的问题，实际上它背后是财政能力和财政责任的不匹配和矛盾的问题。尤其是在当前经济增长、风险防范、污染防治等多元目标考核下，支出的刚性程度和以前相比有明显的上升。”罗志恒说。

今年为了支持基层落实“三保”和退税减税政策，在收支矛盾加剧情况下，中央今年对地方转移支付规模高达9.8万亿元，规模和增幅都是历年最大。在多种支持地方“三保”举措下，财政部曾在6月份公开表示，总体来看，目前地方财政运行平稳有序，基层“三保”支出是能得到有效保障的。

短、长期解困之道

为了缓解地方财政收支矛盾，除了中央加大转移支付力度外，地方也多措并举，增收减支来渡过难关。

中国人民大学财政金融学院教授吕冰洋在会上表示，财政收入下滑使得地方财政运行出现困难，地方一定会采取一些办法解决这个问题。今年地方非税收入占比上升，这背后反映了地方通过盘活闲置国有资产与矿产资源、景区经营权等有关收入来缓解收支矛盾的尝试。

今年不少地方加大了过紧日子的力度，削减非必要非刚性支出，将腾出资金用于民生、重大项目建设。

另外为了缓解地方财政收支矛盾，今年地方政府债券发行规模创新高，这笔资金用于重大项目建设、偿还到期债务本金等。财政部数据显示，今年前三季度，全国发行地方政府债券约6.35万亿元，同比增长13%。

罗志恒认为，当前还可以通过增加国有企业利润上缴力度、强化财政绩效管理、加大对基层转移支付力度等，来缓解财政困难问题。

而要真正解决地方财政困难问题，财税体制等改革十分关键。

财政事权和支出责任不匹配是当前基层财政困难的一大体制性因素。为此2016年来国务院推进了中央与地方财政事权和支出责任划分改革，今年国务院发文推进省以下财政体制改革，一大要点就是中央和省适当上收部分财政事权和支出责任，减轻基层财政压力。

而配合财政权责划分改革，专家们普遍认为，需要进一步优化税制结构，推进收入划分改革，健全地方税体系。

罗志恒建议，从增加财政收入来看，可以进一步改革消费税，扩大消费税征收范围，将高污染高耗能行业和高端服务业纳入其中并提高消费税税率，当前尤其可以提高烟草行业消费税税率，逐步将消费税的归属权下划给地方。提高资源税和环保税税率。结合风险化解情况择机稳妥推进房地产税立法和改革。

中国人民大学经济研究所联席所长毛振华在上述会上认为，如何让地方政府有稳定税源是市场关心的一大问题。房地产税推行争议不大，但当前房地产市场不好的时候，存在推出时机问题。从长远来看房地产税有可能成为地方主要税源之一。

中央财经大学财政税务学院党委书记樊勇认为，未来地方税依然是以增值税、所得税等共享税为主体，仅从收入来看，未来有望开征的房地产税很难成为地方主体税种。

吕冰洋认为，为了保持地方财政收入稳定，调动地方积极性，未来可以在第一大税种增值税上，按消费地原则或者人口额来分享，这有利于地方职能转变，助力解决地方财力困难。

当财政权责和收入划分清晰后，地方收支缺口则相当依赖上级政府转移支付，目前不少地方一半财力来自中央转移支付。

财政部部长刘昆近日撰文也要求完善财政转移支付体系。比如优化分配方式，完善支出成本差异、财政困难程度评价方法等工具，探索建立区域均衡度评估机制及指标体系，逐步加大常住人口权重。

“我们很多时候均衡性转移支付，大部分还是考虑户籍人口，但现在常住人口变化对整个人口布局发生了很大的调整，确实应该与时俱进。同时，还要考虑农民转移人口市民化的转移支付，中央财政已经有单独的转移支付制度，同时要引入基本公共服务存量因素，按常住人口分配转移支付，整个地区间分配格局发生变化，存量和增量都要统筹考虑，使转移支付的均衡度更加精准。”郑涌说。