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发展中国家面临债务危机,各债权人应包容合作解决问题

发布时间:2022-11-07 11:27:06
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发展中国家债务脆弱性正在上升

近期,发展中国家的债务问题受到广泛关注。

发展中国家普遍面临大规模发展融资缺口,这些国家调动国内资源的能力有限,因此十分依赖外部借贷,导致债务负担不断加重。部分国家不当使用资金,未将资金投入到生产性项目,导致国内经济无法实现可持续增长。

多边机构(比如国际货币基金组织)提供的资金,主要用于实现借款国的宏观经济稳定。但实际上,这些国家基础设施建设的资金需求远未被满足。过去十年,中国向有关国家提供的贷款主要用于项目建设,包括铁路、公路、桥梁、学校和医院,致力于在短期和长期内促进借款国的经济增长。与世界银行和其他多边开发银行一样,中国国家开发银行、进出口银行在海外独立选择投资项目,并通过在市场公开发行债券来募集资金。

发展中国家债务迅速增长的另一个重要原因,是全球金融危机后极度宽松的货币环境,诱使发展中国家过度借入低息贷款,并鼓励国际投资者逐利。发达国家发行的欧洲债券,票面利率大多低于2%;而非洲国家发行10年期欧洲债券的票面利率在2013~2019年间位于4%~10%之间。许多非洲国家面临债务问题的重要原因,在于主权信用机构不断下调其国家评级,导致其债务成本不断上升。比如赞比亚在2012 ~2015年间共发行3次欧洲债券,合计筹集资金30亿美元。随着主权信用评级机构每年降低赞比亚评级,其发行债券的票面利率从2012年的5.4%一路上升到2015年的9%。

另外,有一个趋势值得关注,近年来,私人投资者逐渐成为发展中国家最大的债权人。根据联合国贸易与发展会议(UNCTAD)数据,从2009年到2020年,私人债权人的债权份额从43%上升到62%,多边开发机构的份额从32%下降到24%,官方双边债权人的份额从25%下降到14%。根据世界银行国际债务统计数据库,2009~2020年撒哈拉以南非洲国家主权债券增长了5倍,而同期非洲官方双边债务仅翻了一番。

新冠肺炎疫情暴发以来,许多国家的主权债务水平升至历史高位。俄乌冲突导致能源和食品价格飙升,推动通货膨胀进一步上升。与此同时,美联储和其他发达国家的中央银行正在提高利率,导致许多发展中国家货币大幅贬值,低收入国家主权债务收益率中位数增加了50%以上,大量发展中国家债务脆弱性正在上升。

随着美联储收紧政策,我认为美元将持续走强,但不会无限持续。但是在美元持续升值的过程中,部分国家会继续受到不利影响。经常账户赤字较大、严重依赖资本流入实现国际收支平衡的国家,遭受的打击会尤其沉重。这些国家恐怕会面临严重的资本外流,甚至可能出现类似于亚洲金融危机的情况,面临巨大的风险。

以包容合作发展解决国际债务问题

2020年疫情暴发以来,20国集团提出债务处理共同框架,这成为官方双边债权人的重要协调机制,是国际社会在债务重组行动上协调一致的重要进展。中国是对20国集团缓债倡议贡献最大的国家,比如中国在共同框架下积极参与乍得、赞比亚和埃塞俄比亚的债务处置工作。

国际主权债务处理需要以全面均衡的方式进行,这意味着要在债权人和债务人,在多边、私人和官方债权人,在巴黎俱乐部成员和非巴黎俱乐部官方债权人之间达成平衡,以包容、合作、发展的方式来解决问题。

在这一过程中,国际货币基金组织的作用和信誉至关重要,其评估和提议必须坚持专业、客观、透明和公平。债务国首先要为其轻率的债务管理所带来的后果承担主要责任,从而避免道德风险。与此同时,债务国要提高其借款,包括抵押品的透明度。因为抵押品关系到所有存量和潜在的债权人。

中国债权人也将加强内部协调,并加强与国际货币基金组织和其他官方债权人的沟通合作。未来中国国家开发银行和进出口银行也许有必要进行改革,更加明确地区分政策性贷款与商业贷款,进而提升信贷业务的透明度。

债务重组涉及公共资金债务重组,勾销任何公共资金在任何国家都不是容易的问题。我们必须协调所有相关的债权人,尤其当这些债权人会独立选取大多数项目并进行管理,整个过程基本是按照商业规则运行的。现在,如果当局要求他们做什么或不做什么,协调起来会非常复杂,那么谁来承担这个责任呢?如果债权人自己做决定倒还好说,如果必须由政府来指导,而政府实际上并没有参与决策过程的话,问题就会变得非常复杂。国家内部的协调过程通常会比较耗时,需要进行相关评估,优化程序。

此外,这是中国第一次参与大规模国际债务重组。回顾历史,低收入国家大规模债务重组现象并不罕见,而且会周期性地发生,但中国债权人之前并没有处理大规模债务重组问题的经验。因此,我们必须从自己以及他人的经验中寻求启迪,并逐步建立起自己的决策和协调机制。

但是我很高兴地看到,迄今为止我们非常及时地参与了暂停偿债协议(DSSI)共同框架下一些国家的债务重组事务,我们希望能够与国际社会合作,与其他债权人一起圆满地解决这个问题。

关于国际债务协调机制,我们在试图与传统的债权人,如巴黎俱乐部成员进行合作和沟通。这是在共同框架下的积极进展,共同框架既包括巴黎俱乐部的成员国,也包括非巴黎俱乐部的成员国,既包括传统债权人也包括非传统债权人。我希望这个框架能够在这些以前互不相干的债权人之间建立互信,让他们都认识到为了共同利益可以进行合作,最终达成解决方案。如果这种做法能够取得成功,参与各方能够取得丰硕成果的话,我想,今后各方逐渐增加合作是有可能的。

G20共同框架重点关注的是官方双边债权人之间的协调问题。但要实现更全面的协调,就不能忽视或低估所有其他债权人的作用。私人投资者已经成为发展中国家的主要债权人。如果没有私人投资者的参与,低收入国家的债务问题将很难得到有效解决。以乍得为例,最大的私人债权人嘉能可(GLENCORE)未能及时与乍得政府进行谈判,导致国际货币基金组织贷款项目在审批阶段被耽误数月。几年前,由于刚果的私人债权人(主要是石油商人)未能与当局达成重组协议,导致国际货币基金组织的贷款项目最终偏离了轨道。

关于多边开发银行的债务处理问题。各大多边开发机构,特别是世界银行认为债务重组将损害其信用评级和优先债权人身份,因此更倾向于提供新融资。中国国家开发银行和进出口银行与他们的经营模式和商业模式相似,也面临着类似情况。更重要的是,对于公共债务不可持续的国家来说,无论新的融资条件多么优惠,都只会增加国家的债务负担,除非新的融资是单纯的赠款。因此多边开发银行也应该参与债务重组,而不是用新的贷款来排挤其他债权人,新的贷款也并非免费的午餐国际货币基金组织率先采纳了控灾减灾信托(CCRT)的债务减免措施,实施特别提款权(SDR)普遍分配方案,这是非常值得称赞的。

总结来看,债务重组是一项非常有挑战性的工作。但如果我们积极应对,就可以为债务国推进结构性改革、改善社会治理方式、走上可持续发展道路创造机会。与此同时,债权国也可借此兑现承诺,展示对债务国的支持和善意,找到债权人之间的共同利益。这样各方才能避免误会,在瞬息万变的地缘政治形势下以合作建立互信。各大国际金融机构也可以发挥主导作用,团结各成员国共同应对全球挑战,维护多边主义,避免世界经济的割裂和碎片化。

(作者系中国人民银行国际司司长)

第一财经获授权转载自微信公众号中国金融四十人论坛,有删节。

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