加强湿地司法保护 国内首批12个湿地保护典型案例对外公布

《湿地公约》第十四届缔约方大会今天（11月5日）在中国武汉和瑞士日内瓦两地拉开帷幕。会议期间，国内首批12个湿地保护典型案例对外公布。

“湿地保护属于生态环境和资源保护领域，是检察公益诉讼的法定领域之一。”在武汉大学环境法研究所今天上午召开的“湿地保护公益诉讼典型案例发布会”上，最高人民检察院检察委员会委员、第八检察厅厅长胡卫列说。

武汉大学环境法研究所所长、中国法学会环境资源法学研究会副会长兼秘书长秦天宝介绍，此次发布的12个典型案例经最高人民检察院审定，案例覆盖东北、华北、华中、华南、华东多地；涉及长江、黄河、珠江、嫩江等流域及海域；违法类型包含违法侵占、围湖填湖，违法养殖、固体废物污染等；有诉前程序，也有诉讼程序；有行政公益诉讼案件，也有民事公益诉讼案件；提起主体有人民检察院，也有符合规定的社会组织。

行政公益诉讼，促进依法行政

湿地作为山水林田湖草沙生命共同体中的一环，具有涵养水源、调节气候、维护生物多样性等重要生态功能，被誉为“地球之肾”，对维护我国生态、粮食和水资源安全都具有重要作用。

《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定，人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。

在12个湿地保护典型案例中，这样的做法在多地运用且成效明显。

福建省泉州湾河口湿地省级自然保护区有涂滩、水域、林地等，渔民柯某某在未取得使用海域审批手续的情况下，在保护区核心区内围堰养殖，养殖面积达14.79亩。

湿地是三大生态系统之一，对维持生态系统健康具有重要意义。摄影/章轲

2018年6月，泉州市丰泽区人民检察院（下称“丰泽区院”）发现这一线索后进行立案。经调查核实，丰泽区农水局未依法全面履行职责，随即向该局发出诉前检察建议。在跟进调查中发现，丰泽区农水局虽然已责令柯某某停止违法行为，但围堰养殖违法行为依然存在，受损海域仍未恢复原状，湿地生态损害状态仍在持续。

2018年12月，丰泽区院向丰泽区人民法院提起行政公益诉讼，诉请判令丰泽区农水局依法全面履行对14.79亩海域被非法占用的监管职责。2019年3月7日，丰泽区人民法院作出一审判决支持检察机关全部诉讼请求。

判决生效后，丰泽区农水局依法全面履行职责，柯某某围堰得以全部拆除，受损海域恢复原状。在检察机关的推动下，丰泽区政府开展专项行动，清退562宗围堰养殖，退还侵占的保护区湿地1399多亩，湿地生态得到有效保护。

在湖北省，某企业在洪湖自然保护区内违法建设、非法排污，公安县人民检察院对此提起行政公益诉讼，最终促使违法行为停止并整改到位。

“行政公益诉讼不仅可以督促适格行政机关对损害公益的行为依法进行处理，还可以通过诉讼的形式明晰行政机关的监督管理职责，促进依法行政。”秦天宝说。

协助社会组织调查，解决“取证难”

“社会组织和检察机关都是提起民事公益诉讼的法定主体，在保护社会公共利益中都发挥着重要的作用，在实践中已经形成了一种协同联动、互相促进的关系。”秦天宝说。

相关司法解释规定，检察机关对拟提起民事公益诉讼的案件应当进行公告，如果公告期内有适格的社会组织决定提起诉讼，检察机关可以支持起诉，对于损害后果严重社会影响较大、社会组织诉讼能力较弱等情形，人民检察院可以采取提供法律咨询、向人民法院提交支持起诉意见书、协助调查取证、出席法庭等方式支持社会组织起诉。

河南省企业社会责任促进服务中心针对当地一家合作社违法养殖、非法排污的行为，提起生态环境民事公益诉讼，洛阳市人民检察院依法支持起诉，促成各方达成共识，实现了对湿地污染的协同治理。

郑州大学法学院副院长、检察公益诉讼研究院执行院长张嘉军认为，检察机关对社会组织提起的民事公益诉讼，通过提交支持起诉意见书、协助调查取证等方式支持起诉，可以有效发挥组织优势和专业优势，帮助社会组织调查取证，解决其“取证难”等问题，有利于诉讼顺利进行。

湿地保护需要协同治理。图为江苏省徐州市的一块湿地。摄影/章轲

在环境行政公益诉讼中，诉前程序作为一项独立于诉讼程序的重要程序设计和制度创新，可以有效提高诉讼效率、避免司法资源浪费、优化诉权结构。

在天津古海岸与湿地保护区一案中，有关方面存在违法建设行为。天津市人民检察院第三分院发出诉前检察建议，并与行政机关召开检察建议书整改落实磋商座谈会，专题研究开展整治。在后续生态修复整改中，持续跟进监督，实地查看整改进展，督促施工单位按期完成修复整改工程，取得良好办案效果。

在司法实践中，还存在一种情形，即一方不承认涉案区域为湿地。秦天宝介绍，在山东大河东湿地案中，案件的争议焦点之一就是“涉案区域是否为湿地”。因为当时该区域不在国家湿地保护名录内，行政机关因此认为该区域不是湿地，无法按照湿地标准进行生态修复。

而根据《湿地公约》第四条，“缔约国应设置湿地自然保护区，无论该湿地是否已列入名录，以促进湿地和水禽的养护并应对其进行充分的监护”，即不在湿地保护名录不等于不是湿地，更不应该放弃保护。

秦天宝介绍，在这一案件中，检察机关多方联系鉴定机构和专家学者，经过多次现场勘查与专家论证，最终确认了被填埋区域的湿地属性。被破坏的湿地修复工程已经完成，生态得到明显改善。